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典当融资的法律问题

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内容聚合: 融资
(一)典当行的立法体系和监管体制不够完善
典当行发展初期没有进行行业立法,各部门职责不明确,监管不力。1996年,人民银行发布《典当行管理暂行办法》,形成以人民银行为主,公安、工商为辅的监管体制。但由于出台仓促,《暂行办法》与典当行业的发展还有不少不相适应的问题。2001年,典当行监管职责移交国家经贸委,后者制定并颁布了《典当行管理办法》(以下简称“办法”),与前者相比“办法”有了新的突破:减少了审批环节;降低了注册资本,取消了股本限制;扩大了经营范围,明确规定可以经营财产权利和房地产典当业务;可以从银行贷款,允许负债经营;可以设立分支机构等。
一、是由于没有制定完整严格的担保法规,加之民间传统上也是质典不分,从而导致概念模糊不清。“办法”把典当定性为临时性质的质押贷款,将质押贷款与典当等同,这不能不说是一大缺陷。因为作为一种金融制度,它与质押贷款本来就有同等功能。而将其定位为质押贷款,既是制度的功能重叠和浪费,又扭曲了典当的固有价值,将用益物权与价值物权混同。
二、是由于缺乏一些相关的实施细则和配套规定,致使有些“办法”规定的业务成为空中楼阁,没有得到很好的具体实施。比如根据国家对于办理房地产抵押的程序规定,房屋抵押权转让必须向当地房屋管理部门办理房屋他项权证登记手续,而国家建设部没有明确规定可向典当行提供此项服务。而且“房产典当”死当后,房管部门只办理房产的买卖、继承和赠予的过户手续,典当关系不能据以移转房产所有权。“车辆”的典当也是如此。车管所只办理车辆买卖、赠与与调拨关系的过户手续,使典当关系因无法律规定而无法真正成立。
三、是除了由经贸委履行主要监管职责外,还要由公安机关按特殊行业进行管理。多重管理必然造成多重审批,不可避免地将会出现管理矛盾。
四、是未建立统一的典当行财会制度和考核评价指标体系,监管部门难于掌握典当行的真实情况。这会影响监管工作的科学性和有效性。另外,典当行业管理的政府主管部门(执法主体)的执法和行政处罚行为缺乏与《典当行管理办法》配套的相关政策性规定,难以会同公安、工商等部门实现共同执法。
五、是典当业协会未起到其应有的作用。在美国全国有典当行业联合会,各州、地区有典当行业协会对典当活动自我约束。目前我国现有的全国性的典当协会仅为旧货协会下面的二级协会,其权威性和会员参与程度均有限,没有真正起到联合、规范、协调全国典当行业的作用。地方性典当协会虽然成立了一些,但由于缺乏统一的管理和指导对典当行自律作用也十分有限。同时由于典当行业协会力量不足,本应由典当协会承担的职能却由政府部门承担了。
六、是中央与地方立法相矛盾。比如尽管2001年下半年国家经贸委出台了《典当行管理办法》,允许房地产典当,可日益增长的房地产抵押业务在许多省市中却没有有效开展。如《广东省典当管理条例》并不允许房地产典当,加之广东省人大常委会于2003年2月才正式废止了《广东省典当管理条例》,使房地产典当这一业务一直没有得以开展。
(二)市场准入过严
“办法”对典当行规定了严格的设立条件和审批程序,监管部门还有意限制典当行的数量和规模。第四十五条规定:国家经济贸易委员会依据“统筹规划,合理布局,适度竞争,规范经营”的原则,对各省、自治区、直辖市及计划单列市的典当行数量及布局进行调控。而且在其设立条件中规定的符合国家对典当行合理布局,统筹规划的要求,这一条件无法量化,有强烈的主观色彩,仅凭管理机构的主观意志,它觉得符合就符合,并没有一个具体的标准,也为腐败埋下了隐患。
而典当质押业务在西方发达国家和港台地区的国民经济中均占相当比重,该行当甚至成为某些从事转口贸易的“袖珍国家”的支柱产业。此外,在改革国有大中型企业,建立现代企业制度的试点中,采用典当方式盘活生产存量,使企业实物资产流动起来,减少“无形”流失亦有明显效果。由此可见,典当业这种便利市场主体融资兴业的第三产业门类,在我国经济中的地位不是高了,而是低了,典当行开办的不是多了,而是少了。(李善兰、冯玉军:《典当业的法律思考》,载《发展》 1996年第4期。)
而且典当行作为一种主要以自有资金为贷款来源,不吸收公众存款的金融机构,其风险较其他金融机构要小得多,且不存在保护存款人利益问题。因此其市场准入条件不必过严,但要加强对其经营活动的监管。
(三)典当行的经营范围问题
“办法”增加了财产权利和房地产典当业务,经营范围有所扩大,但仍十分谨慎。
对于金融机构来讲,经营范围越大,金融机构获利的机会就越大,同时风险也越大。反之,经营范围越窄,其获利机会也越小。典当行如今发展不起来的原因之一就是其经营范围过窄,获利机会减少,使广大投资者提不起兴趣,也使典当行本身无法发展、壮大起来。像在美国和加拿大,其典当行的经营范围非常广、综合性很强,“典当行不仅经营典当业务,还做一些商品零售业务,包括旧货出售和卖新商品,一家典当行可拥有多个许可证”,因为“多种经营可以降低经营风险增加其盈利点有利于典当行经营稳定,也更加便民”(谢丽:《外国典当考察报告》,载《中国经贸导刊》2003年第3期。)。
(四)关于业务规则的规定有漏洞,不够详尽
而像美国、加拿大等国家在法律上对典当行的业务规则如费率、贷款期限、绝当物处理和典当行接收盗窃财产的处置等方面都有详细的规定。“办法”规定的业务规则主要在以下方面有欠缺:
一是典当关系主体资格未做明确规定。不仅对典当行,尤其是对出典人的年龄及行为能力未加限制,埋下了典当无效和典当违反公序良俗原则的隐患。
二是典当期限太短。一般规定其典当期限为六个月。实际上限制典当行的业务范围仅为短期贷款,是不是可以适当延长呢?也可考虑由典当双方自行决定。
三是没有“找贴”与“别卖”的相关规定。虽然“办法”规定当物估价由双方当事人协商,但实际上多由典当行自行确定。由于用户一般急需资金,低典价也都接受。在这种情况下,有的企业要求“找贴”,也就是要回典价与实际价值的差额,但典当行却以合同未规定不允。有的企业在当期内想转让当物所有权即“别卖”,得款以赎当,典当行也百般阻挠。有些物品,典押人不需要,但却受到典当行的青睐。而且,典押人又缺资金,所以典物在典当期间卖给典当行的情况较多。因此有必要在立法中考虑建立典当物的公估找贴和别卖制度以解决此类问题。
四是死当物的处理方法不当。如果按营业质的法律特征来讲,死当物应当归典当行所有。但“办法”规定三万元以上的当物仅能获得拍卖当物中的贷款本息,剩余部分仍退还当户。这个规定使其丧失了营业质的性质,类同于一般的质押贷款,也使典当行的获利机会更小,影响其积极性。既不同于传统的典当,也与实践中的做法相悖。
另外,对三万元以上的死当物一律公开拍卖在现实中操作起来十分困难,许多典当行与拍卖行联系不便,而且现阶段有关公开拍卖的规定也亟待完善。这不仅使交易成本增加,也由于死当物不能及时处理使资金受到占压。
五是对典当物灭失的风险责任规定的不合理。“办法”规定:遇有不可抗力导致质押当物损毁的,典当行不承担赔偿责任。我认为这样加大了借款人的责任,而减轻了典当行的责任。因为典当物在典当行手中,典当行的责任应大于借款人的责任,这样才能使典当行更注意其保管义务。而且“办法”规定了要为当物购买保险,如得到保险公司的保险金,典当企业的利益就能够得到补偿。
六是对典当价格未做一些限制性规定。在实践中,由于借款人大多急需资金,相对典当行来讲属于弱者,典当行往往乘机故意狠狠的压低价格。“虫吃鼠咬,光板没毛,破棉袄一件”的现象依然会发生,故现行办法规定当物价格由当事人自由协商,虽然充分体现了契约自由,但却有可能导致显失公平。比如房产这种高价值物品,当价过低的话,当事人万一不能按期赎当,肯定引发纠纷,也可能造成借款人无家可归。
(五)法律责任规定得太轻
如果说对典当行的事前监管过严的话,那么对其事后监管却是软弱乏力的。对其违规经营的罚款最高限额才三万元,有些违法责任仅仅能处以1000元以下罚款,这相对于其放高利贷等违规经营所获利益相比,太不具有威慑力。
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